Alcune settimane fa la Giunta della Regione Emilia-Romagna ha presentato un documento denominato Linee guida per una amministrazione condivisa. Sul sito istituzionale della Regione la notizia è accompagnata da un comunicato che mette in luce gli aspetti considerati innovativi e positivi: co-programmazione, co-progettazione, convenzioni con gli enti del Terzo settore, attuazione degli artt. 55 e seguenti del Codice del Terzo Settore.
Tuttavia, il sito della Regione è per definizione un organo ufficiale di comunicazione della Giunta regionale, quindi della struttura di potere politico-amministrativo del territorio. È la voce esattamente di coloro che assumono tutte le decisioni e, di conseguenza, deve esaltare le proprie scelte, essendo strettamente di parte.
Fatta questa premessa per inquadrare il contesto politico, è possibile analizzare e commentare la scelta delle linee guida da un punto di vista opposto: critico, focalizzato sugli aspetti che una mala-gestione politico-amministrativa locale può attivare negativamente. Il primo di questi è lo svincolo dalle regole di concorrenza, che dovrebbero assicurare la migliore spesa delle risorse pubbliche; il secondo è il fatto che, essendo molto diffusa la coincidenza di schieramento politico – o addirittura di appartenenza allo stesso partito – fra soggetti amministratori decisori e soggetti rappresentativi del Terzo settore, si venga a configurare un un circuito privilegiato che assegna in modo selettivo risorse e strumenti di potere.
La questione è interessante e coinvolgente, perché tocca uno dei nodi già elaborati nei documenti su governance, territori e trasparenza. Il punto non è negare in astratto la bontà dell’“amministrazione condivisa”. Il problema è interrogarsi su come può degenerare dentro un ecosistema politico-amministrativo consolidato.
Cosa dice la Regione
La Regione presenta queste linee guida come uno strumento innovativo di collaborazione tra pubblica amministrazione ed enti del Terzo settore, fondato su:
- co-programmazione;
- co-progettazione;
- convenzioni;
in attuazione degli artt. 55 e seguenti del Codice del Terzo Settore.
Secondo questa visione, l’amministrazione condivisa sarebbe un modo per costruire insieme progetti sociali, superando la logica meramente contrattuale e concorrenziale.
Una lettura critica: cinque questioni da non ignorare
Da una lettura più critica emergono almeno cinque questioni di fondo, che meritano di essere messe al centro del dibattito pubblico.
1. La sospensione del paradigma concorrenziale
Le linee guida dichiarano esplicitamente che questi strumenti si pongono come alternativa agli strumenti del Codice dei contratti pubblici, sostituendo la logica concorrenziale con una logica collaborativa.
Questo è il primo punto critico, molto critico. Il mercato pubblico, pur con tutti i suoi limiti, si fonda su principi essenziali:
- pubblicità;
- comparazione;
- concorrenza;
- economicità;
- imparzialità.
L’amministrazione condivisa partorita da questa Giunta introduce invece un sistema in cui il rapporto non nasce dalla competizione tra operatori, ma dalla costruzione congiunta del progetto. Questo può produrre valore sociale, ma può anche produrre un effetto perverso: la riduzione della contendibilità delle risorse pubbliche e quando la contendibilità si riduce, aumenta il rischio di rendite di posizione.
2. Il rischio del circuito relazionale privilegiato
Questo è probabilmente il punto più delicato. In territori politicamente stabilizzati da decenni, come l’Emilia-Romagna, il Terzo settore non è un soggetto neutrale. È spesso intrecciato culturalmente, relazionalmente, politicamente e talvolta organicamente con i gruppi dirigenti che governano.
Questo non significa automaticamente corruzione o illegittimità, ma significa che si può generare un ecosistema autoreferenziale. Un sistema in cui:
- l’amministrazione programma;
- il Terzo settore co-programma;
- gli stessi soggetti co-progettano;
- gli stessi soggetti eseguono.
È “formalmente” tutto corretto, ma sostanzialmente il rischio è la creazione di un circuito semi-chiuso di potere diffuso.
3. La selezione implicita invece della selezione esplicita
Le linee guida promulgate dall’Assessora Isabella Conti parlano di processi aperti e partecipati. Ma il problema reale è: chi è davvero in grado di partecipare?
La partecipazione non è mai puramente astratta, perché richiede:
- competenze;
- tempo;
- reti;
- conoscenza preventiva dei processi;
- prossimità relazionale.
Questo produce un “filtro” più o meno naturale, e quel filtro tende quasi sempre a favorire soggetti già inseriti, soggetti già riconosciuti, soggetti già dialoganti col potere. Esattamente ciò che è stato definito in altri documenti come “cinghia di trasmissione selezionata”.
4. La trasformazione della funzione politica in funzione relazionale
Quando la co-programmazione diventa strutturale, il rischio è che la politica rinunci progressivamente alla propria funzione. La politica dovrebbe ascoltare, decidere, assumersi responsabilità. L’amministrazione condivisa tende invece a diluire la responsabilità.
Ma se tutto è costruito insieme: chi decide davvero? E soprattutto: chi risponde politicamente degli errori?
Questo è un passaggio enorme. Può trasformare il governo in un sistema di gestione relazionale permanente.
5. La cristallizzazione del consenso
C’è anche un aspetto politico più profondo. Se il Terzo settore diventa interlocutore privilegiato stabile dell’amministrazione, e se le risorse pubbliche transitano stabilmente attraverso questo rapporto, si crea una forma indiretta di consolidamento del consenso.
Non necessariamente elettorale in senso diretto, ma certamente sistemico, perché si rafforzano:
- relazioni;
- dipendenze;
- aspettative;
- protezioni reciproche.
E nel tempo questo può produrre ciò che in teoria democratica si chiama “viscosità istituzionale”, cioè un sistema che continua a riprodurre sé stesso attraverso legami interni più che attraverso confronto aperto.
Valutazione finale: condizioni rigorose necessarie
L’amministrazione condivisa può essere uno strumento utile e dovrà essere realmente al centro dei programmi politico-amministrativi della Romagna dedicati alla Romagna, ma solo con queste condizioni rigorose:
- tracciabilità integrale;
- pubblicità reale dei processi;
- apertura verificabile;
- rotazione degli interlocutori;
- separazione nettra tra co-programmazione e affidamento operativo;
- audit indipendenti;
- controllo pubblico sui risultati.
Senza questi correttivi, il rischio è che ciò che viene presentato come innovazione democratica si trasformi in una sofisticata forma di consolidamento del potere territoriale. E in Emilia-Romagna questo rischio non è teorico, è sistemico.
Purtroppo, nel documento ufficiale delle Linee Guida pubblicato dalla Regione non si ravvedono strumenti o condizioni che con buona sicurezza realizzano le condizioni rigorose elencate sopra. Le Linee guida sono abbastanza forti sul piano della procedura formale, ma molto deboli sul piano della prevenzione sostanziale dei circuiti privilegiati.
Valutazione per punti
Tracciabilità degli atti
Presente nel documento? Sì, abbastanza.
Il documento richiama pubblicità e trasparenza per tutte le fasi: avvisi, verbali, ammessi/non ammessi, tavoli, sintesi finale. Buon presidio formale.
Pubblicità reale dei processi
Presente nel documento? Parziale.
C’è pubblicazione degli avvisi, ma non basta a garantire che tutti abbiano pari possibilità sostanziale di entrare nel processo.
Apertura oltre i “soliti noti”
Presente nel documento? Parziale / interessante.
Il documento riconosce esplicitamente il problema della “zona di comfort” e dei soggetti meno conosciuti. È un punto positivo, però resta più come buona prassi che come obbligo vincolante.
Rotazione degli interlocutori
Presente nel documento? No.
Non vedo un meccanismo forte che impedisca agli stessi soggetti di essere sempre presenti nei tavoli, nelle reti e nelle successive gestioni.
Separazione tra co-programmazione e affidamento operativo
Presente nel documento? Debole / parziale.
La co-programmazione e la co-progettazione sono distinte, ma non emerge una barriera rigorosa che impedisca a chi contribuisce alla costruzione del bisogno di trovarsi poi avvantaggiato nella gestione.
Audit indipendenti
Presente nel documento? No.
Si parla di rendicontazione, controllo amministrativo e valutazione di impatto sociale quando prevista, ma non di controlli indipendenti strutturali.
Controllo pubblico sui risultati
Presente nel documento? Parziale.
Ci sono rendicontazione, tracciabilità finanziaria, sanzioni/revoca, VIS dove prevista. Manca però un sistema forte di indicatori pubblici, comparabili e verificabili sugli effetti reali.
Prevenzione di affinità politiche / reti privilegiate
Presente nel documento? No.
Il documento non affronta davvero il rischio politico-relazionale: appartenenze, prossimità culturale, circuiti consolidati tra amministrazioni e soggetti del Terzo settore.
Punto più positivo
Il passaggio più significativo, oggettivamente, è negli allegati delle Linee Guida, quando si parla della necessità di uscire dalla “zona di comfort” dei soggetti con cui la PA è più solita collaborare e di coinvolgere anche soggetti meno conosciuti o meno allineati.
Questo mostra che il problema è almeno percepito. Però non basta. Perché tra riconoscere un rischio e costruire un sistema che lo impedisca c’è una differenza enorme.
Punto più critico
Il documento valorizza molto la relazione, la fiducia, la collaborazione, la facilitazione, la co-costruzione. Tutti elementi positivi in astratto.
Ma proprio questi elementi, se inseriti in un ecosistema politico-amministrativo consolidato come quello della sinistra in Emilia-Romagna, possono diventare il terreno ideale per una selezione informale e creare vantaggi ingiusti a:
- chi conosce già i percorsi;
- chi è già riconosciuto;
- chi ha relazioni stabili;
- chi frequenta i tavoli;
- chi parla lo stesso linguaggio politico-amministrativo.
Il rischio non è l’illegalità evidente. Il rischio è la legalità relazionale, cioè un sistema formalmente corretto ma sostanzialmente poco contendibile.
Questo è materiale politico cruciale: la Regione disciplina bene il funzionamento formale dell’amministrazione condivisa, ma non costruisce garanzie abbastanza forti contro la cattura relazionale dei processi.
Come dire che sono utili come cornice, ma non sufficienti come garanzia democratica sostanziale.
